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法治調研
提高決策質效降低決策風險
重大行政決策活動全面納入法治化軌道
發布時間: 2019-05-17 08:47      來源: 法制日報
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法制日報全媒體記者 張維

經由500多部地方立法先行先試,中央層面終以行政法規形式,完成了我國統一重大行政決策程序立法。

近日,國務院總理李克強簽署國務院令,公布《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《條例》),自2019年9月1日起施行。

“行政決策是行政權力運行的起點,也是規范行政權力的重點。”司法部副部長熊選國在今天國務院新聞辦舉行的國務院政策例行吹風會上說,《條例》的出臺實施,有助于強化行政權力制約和監督,“讓行政決策權在陽光下運行,讓決策者科學依法行使權力,能讓約束權力的‘制度籠子’扎得更加牢固”。這對于我們進一步加強法治政府建設,有非常重要的現實意義和針對性。

“《條例》首次將縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動全面納入法治化軌道,充分保障了人民群眾對重大行政決策的知情權、參與權、監督權,極大推動了法治政府建設,是我國法治政府建設進程中具有標志性意義的立法。”中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華說。

對久拖不決者終身追責

黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視科學民主依法決策。黨的十八屆四中全會提出,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

2015年12月,黨中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》,提出推進行政決策科學化、民主化、法治化具體目標和措施。

近年來,很多地方政府出臺了規范重大行政決策程序的制度文件,科學民主依法決策水平在一定程度上得到提升。但實踐中,仍有不少問題需要進一步規范。

這些問題包括:一些地方行政決策尊重客觀規律不夠,聽取群眾意見不充分,違法決策、專斷決策、應及時決策而久拖不決等問題較為突出;一些關系國計民生的重大項目因當地群眾不了解、不理解、不支持而引發群體性事件,導致項目無法落地或匆匆下馬。

“這些問題嚴重損害政府公信力,有損營商環境,影響改革推進和經濟社會發展。為進一步推進行政決策科學化、民主化、法治化,提高重大行政決策的質量和效率,有必要制定出臺專門的行政法規。”熊選國說。

據熊選國介紹,《條例》對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規定。

比如,在重大行政決策作出程序上,《條例》把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重點,逐一明確、細化這五大法定程序的具體要求。《條例》還對重大行政決策的啟動、公布等作了規定。

在完善重大行政決策責任追究制度上,《條例》規定決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度,對決策機關違反規定造成決策嚴重失誤,或者依法應當及時作出決策而久拖不決,造成重大損失、惡劣影響的,倒查責任并實行終身責任追究。

熊選國指出,規范重大行政決策程序,是建設法治國家、法治政府的必然要求,是完善中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。作為推進依法行政、加強政府自身建設的一部行政立法,《條例》的出臺實施具有重要意義。

中央黨校(國家行政學院)政治和法律部副主任楊偉東認為,《條例》以提高重大行政決策質量和效率為使命,以重大行政決策程序的規范為重點,通過對重大行政決策流程和環節作出強制性安排方式,為重大行政決策設置邊界、提出要求和確立標準。

五大程序不是僵化流程

據了解,公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定這五大程序,是規范重大行政決策程序最為關鍵的程序制度,也是《條例》的一個亮點。

司法部法治調研局局長李明征介紹說,在重大行政決策草案形成過程中,應體現公眾參與、專家論證和風險評估程序的要求,規定除依法不予公開的外,應當聽取公眾意見。

“聽取公眾意見的方式可以是召開座談會、論證會、問卷調查、民意調查、向社會公開征求意見等。對于一些專業性、技術性比較強的決策事項,應當組織專家論證,決策實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的,應當組織風險評估。”李明征說。

李明征強調,《條例》明確合法性審查為必經程序,規定決策草案未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交決策機關討論。根據《條例》規定,合法性審查主要有三個內容:一是權限是否合法;二是程序是否合法,也即是否履行了公眾參與程序、專家論證程序、風險評估程序,以及決策具體內容是否符合法律、法規、規章和國家政策規定。“要求負責合法性審查的部門要及時提出合法性審查意見,并對這個意見負責。決策承辦單位根據合法性審查的意見,要對決策草案進行必要的調整或補充”。

《條例》還明確集體討論決定為必經程序,規定重大行政決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論,也即對會議形式作了規定。“《條例》對會議議事規則也提出了要求,參加會議的組成人員都要發表意見,行政首長最后發表意見。擬作決定與多數人意見不一致的時候,應當說明理由。集體討論決定情況,應當如實記錄,并與責任追究掛鉤。”李明征說。

對于這五大程序是否有順序疑問,李明征解釋說,五大程序不是完全僵化的流程,重大行政決策從啟動到作出,大致可以分為決策草案形成階段、草案合法性審查和集體討論階段。“公眾參與、專家論證、風險評估屬于決策草案形成階段程序,這三者之間沒有固定的先后順序,決策承辦單位可根據決策事項特點和實際需要把握”。

需要注意的是,如果在合法性審查中發現應當履行而未履行公眾參與、專家論證和風險評估程序的,負責合法性審查的部門可以在審查意見中建議決策承辦單位補充履行相關程序。

保障方法對頭減少失誤

重大行政決策被“束手束腳”之后,會不會對行政效率造成影響?

在今天的國務院政策例行吹風會上,熊選國詳細闡釋了規范重大行政決策程序和效率的關系。

首先,要全面理解效率的內涵。熊選國說,習近平總書記在十八屆中央改革領導小組第37次會議上指出,速度是效率,方法對頭是效率,減少失誤也是效率。也就是說,效率和速度不是完全等同的,效率有更加豐富的內涵和層次。違法決策、低水平決策,可能速度很快,但是給國家和人民造成重大損失,嚴重損害政府公信力,這種肯定不是我們所講真正意義上的效率。所以,《條例》通過規范程序,來提高決策水平,特別是在怎么保障方法對頭、減少失誤上下工夫,這也是提高效率很重要的方面。

第二,要從長遠和整體角度考量效率。熊選國坦言,就某個具體重大行政決策來看,規范程序確實有可能延長作出決策的周期。但從長遠和整體上來看,一方面通過規范程序,有助于提高決策質量,降低決策風險,這樣可以保證決策在執行階段更加順暢,執行更加有力,從整體上提高決策效率。另一方面,通過規范程序,有助于減少決策“朝令夕改”“決而難行”,決策實行不了,或發現決策錯了又要去改,這樣反而更加影響效率。所以從長遠上來看,有利于政府全面正確地履行職能,提供優質高效的服務,促進經濟社會持續健康發展。

第三,程序和效率雖不是必然沖突的,但是如果程序過于繁瑣,過于僵化,有時確實也影響效率。“這就要求我們在設定程序時,把握好制度的剛性和靈活性。本著這樣的原則,在《條例》制定過程中,我們也注意到這個問題,也堅持了問題導向。”熊選國說。

一方面,在制度設計方面,要和當前客觀實際、法治政府建設的進程相適應,包括在重大行政決策事項的范圍、法定程序等關鍵制度上,注重實效性和針對性,保證這一制度切實可行、行之有效。所以,《條例》區分了不同情況:對社會普遍期待、大多數行政機關有條件做到的,提出明確規范,比如五個法定程序中有兩個法定程序是必經的,即合法性審查和集體討論決定;對于現階段難以做到或者只有少數地方能做到的,鼓勵地方探索實踐、逐步推廣,比如在政府可以制定重大行政決策目錄和標準上,主要是積極推廣,鼓勵地方做這項工作,而不是必須的。

熊選國說,《條例》對需要因地制宜、因事制宜的規定,對地方或相關領域的立法也留有空間。對情況緊急、特殊情形,也作出制度性安排。“這樣能夠保證我們的程序符合實際,能做到的、通過努力能做到的,我們要把它規范起來。但是一些繁瑣的或明顯做不到的,也避免一刀切,以免影響行政決策的質量和效率”。

法制日報北京5月16日訊

責任編輯: 朱劍
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